Commento alla Sentenza del Consiglio di Stato 28 Febbraio 2018 n.1229

Il Consiglio di Stato stabilisce in modo chiaro il riparto di competenze legislative tra Stato e Regioni in materia di end of waste articolo 184 ter Dlgs. 152/2006

La Sentenza in commento è stata accolta dagli esperti della materia con toni estremamente critici in quando è stata giudicata come la pietra tombale sull’istituto dell’end of waste, il quale, a ragione, viene visto dagli stessi commentatori, come un tassello fondamentale delle politiche di Circular economy [1] e di sviluppo sostenibile del nostro Paese e di tutto il sistema Comunitario.  Si ricorda come l’istituto dell’end of waste sia stato disciplinato dalla Direttiva n. 2008/98/CE, che pur riservandosi la disciplina di tale strumento, ha consentito che, in assenza di proprie previsioni, gli Stati membri possano valutare caso per caso la declassazione da rifiuto a prodotto, dandone informazione alla Commissione, nel caso il rifiuto rispetti determinate condizioni.  Il destinatario del potere di determinare la cessazione della qualifica di rifiuto è, per la Direttiva, lo “Stato”, che assume anche obbligo di interlocuzione con la Commissione.

Chi scrive non può che sottolineare, come tali commenti, se pur da un punto di vista giuridico e tecnico siano di altissimo livello, nel contempo siano ammantati da un buon grado di ipocrisia.

In Italia, soprattutto nella gestione dei rifiuti, i principi dell’economia circolare e i più risalenti principi alla base del Diritto dell’ambiente Comunitario in materia di rifiuti faticano a prendere piede e ad essere attuati a prescindere dalla citata Sentenza del Consiglio di Stato.

Tra l’altro, se non possono che condividersi le intenzioni di coloro i quali stanno criticando la sentenza in commento, da un punto di vista giuridico non si possono che condividere le argomentazioni esposte dal CDS.

Il 2 e 3 comma dell’articolo 184 ter del TUA sono assolutamente chiari “……..I criteri di cui al comma 1 sono adottati in conformità a quanto stabilito dalla disciplina comunitaria ovvero, in mancanza di criteri comunitari, caso per caso per specifiche tipologie di rifiuto attraverso uno o più decreti del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400. I criteri includono, se necessario, valori limite per le sostanze inquinanti e tengono conto di tutti i possibili effetti negativi sull’ambiente della sostanza o dell’oggetto.

3) Nelle more dell’adozione di uno o più decreti di cui al comma 2, continuano ad applicarsi le disposizioni di cui ai decreti del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio in data 5 febbraio 1998, 12 giugno 2002, n. 161, e 17 novembre 2005, n. 269 e l’art. 9-bis, lett. a) e b), del decreto-legge 6 novembre 2008, n. 172, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 dicembre 2008, n. 210. La circolare del Ministero dell’ambiente 28 giugno 1999, prot. n 3402/V/MIN si applica fino a sei mesi dall’entrata in vigore della presente disposizione.”

La nostra Costituzione riserva in modo esclusivo alla Stato la competenza legislativa in materia ambientale.

[1] L’economia circolare, secondo la definizione che ne dà la Ellen MacArthur Foundation, “è un termine generico per definire un’economia pensata per potersi rigenerare da sola. In un’economia circolare i flussi di materiali sono di due tipi: quelli biologici, in grado di essere reintegrati nella biosfera, e quelli tecnici, destinati ad essere rivalorizzati senza entrare nella biosfera». 

L’economia circolare è dunque un sistema in cui tutte le attività, a partire dall’estrazione e dalla produzione, sono organizzate in modo che i rifiuti di qualcuno diventino risorse per qualcun’altro. Nell’economia lineare, invece, terminato il consumo termina anche il ciclo del prodotto che diventa rifiuto, costringendo la catena economica a riprendere continuamente lo stesso schema: estrazione, produzione, consumo, smaltimento.

 


[1] L’economia circolare, secondo la definizione che ne dà la Ellen MacArthur Foundation, “è un termine generico per definire un’economia pensata per potersi rigenerare da sola. In un’economia circolare i flussi di materiali sono di due tipi: quelli biologici, in grado di essere reintegrati nella biosfera, e quelli tecnici, destinati ad essere rivalorizzati senza entrare nella biosfera». 

L’economia circolare è dunque un sistema in cui tutte le attività, a partire dall’estrazione e dalla produzione, sono organizzate in modo che i rifiuti di qualcuno diventino risorse per qualcun’altro. Nell’economia lineare, invece, terminato il consumo termina anche il ciclo del prodotto che diventa rifiuto, costringendo la catena economica a riprendere continuamente lo stesso schema: estrazione, produzione, consumo, smaltimento.


 

Come giustamente evidenziato dal Giudice Amministrativo “La stessa Direttiva UE, quindi, non riconosce il potere di valutazione “caso per caso” ad enti e/o organizzazioni interne allo Stato, ma solo allo Stato medesimo, posto che la predetta valutazione non può che intervenire se non con riferimento all’intero territorio di uno Stato membro. Il legislatore statale, con l’art. 184-ter d.lgs. n. 152/2006, ha attribuito tale potere al Ministero dell’Ambiente, fornendo una lettura del “caso per caso”, non già riferito al singolo materiale da esaminare ed (eventualmente) declassificare con specifico provvedimento amministrativo, bensì inteso come “tipologia” di materiale da esaminare e fare oggetto di più generale previsione regolamentare, a monte dell’esercizio della potestà provvedimentale autorizzatoria.”

Inoltre, si ricorda come, l’end of waste sia un istituto, rebus sic stantibus, ancora di natura eccezionale rispetto al sistema generale delle norme sulla gestione dei rifiuti. Appare quindi coerente che sia lo Stato deputato a stabilire i criteri richiesti dal secondo comma dell’articolo 184 ter. Inoltre in questo modo si potrà evitare un applicazione della disciplina dell’end of waste a macchia di leopardo. Ampiamente utilizzato in territori amministrati da forze politiche “neutre” rispetto alla questione ambientale, e assolutamente vietato in territori amministrati da forze politiche che hanno fatto delle questione ambientale un pilastro della loro azione con convinzioni e certezze inossidabile ancorate a tutto, tranne che a competenze e conoscenze costruite in anni di lavoro su queste tematiche. Il tema non è criticare la Sentenza del Consiglio di Stato, ma semmai è criticare il Ministero dell’Ambiente che ormai ad anni di distanza dall’approvazione dell’articolo 184 ter TUA, fatta eccezione per il Decreto Clini, non ha emanato i relativi Decreti.

Detto ciò, dobbiamo anche sottolineare come anche nel caso del Decreto n.22 del 14 Febbraio 2013 che ha stabilito i criteri richiesti dall’articolo 184 ter, nel caso di specie,  per classificare il CSS-C (prodotto) da rifiuti urbani e speciali purché non pericolosi, da utilizzare come combustibile nei cementifici e nelle centrali termoelettriche, la filiera immaginata dal legislatore comunitario fatichi veramente tanto a prendere piede in Italia, a causa dell’atteggiamento delle amministrazioni regionali e  locali, che invece di applicare la legge, sembrano soggette ai desiderata dei vari comitati messi in piedi dalle forze politiche in precedenza citate.

 

Il Decreto CSS-C del 14 Febbraio 2013 n.22

Il Decreto CSS-C del 14 Febbraio 2013 n.22, si applica alla produzione del CSS-Combustibile e all’utilizzo dello stesso come combustibile nei Cementifici e nelle Centrali Termoelettriche come definite nell’articolo 3, comma 1, lettere b) e c), rispettivamente ai fini della produzione di energia elettrica o termica.

Il CSS-C può essere prodotto esclusivamente in impianti autorizzati in procedura ordinaria in conformità alle disposizioni della Parte Quarta del decreto legislativo 3 Aprile 2006, n.152.

Per la produzione CSS-Combustibile sono utilizzabili i rifiuti urbani e i rifiuti speciali, purché non pericolosi.

L’allegato 2 al Decreto individua le tipologie di rifiuti non utilizzabili per la produzione di CSS-C.

La tabella 1 del Decreto stabilisce la classificazione del CSS, come definito all’articolo 183, comma 1, lettera cc), e si basa sui requisiti della norma tecnica armonizzata UNI EN 15359 “Solid recovered fuels” (SRF), che individua, a livello europeo, la classificazione del CSS tenendo conto di tre parametri (e relative classi), riconosciuti strategici per importanza ambientale, tecnologia e prestazionale/economica, quali PCI (parametro commerciale), Cl (parametro di processo) e Hg (parametro ambientale).

L’allegato 1 stabilisce le caratteristiche specifiche che deve avere il CSS, che per essere declassificato CSS combustibile deve avere PCI e CL come definito dalle classi 1,2,3, e relative combinazioni e per quanto riguarda l’Hg, come definito dalle classi 1 e 2, elencati nella Tabella 1, riferite a ciascun sottolotto.  In tabella 2 vengono elencati numerosi altri parametri da verificare. Per i parametri chimico-fisici elencati in tale tabella sono definiti i valori di specificazione previsti nell’allegato A, Parte 1 della norma UNI EN 15359, espressi come media/mediana dei singoli parametri.

Il c.d. Decreto Clini, come richiesto dal legislatore comunitario e da ultimo dal CDS, stabilisce nel dettaglio tutti i passaggi, sia tecnici che formali, che dovranno essere rispettati dal produttore del CSS-C e anche dagli utilizzatori.

La Sentenza del Consiglio di Stato non ha fatto altro che mettere ordine nel sistema, semmai creano incertezza giuridica tutte quelle amministrazioni che si rifiutano, pur in presenza dei requisiti richiesti dal Decreto, di modificare le AIA per consentire agli operatori di utilizzare CSS-C al posto del combustibile tradizionale.

Il Consiglio di Stato, in linea con il dettato normativo della Direttiva n. 2008/98/CE, non fa altro che sottolineare l’esigenza che la disciplina dell’end of waste sia applicata in modo uniforme in tutto il territorio nazionale. E afferma anche implicitamente, che se le Regioni o gli enti locali da essa delegati non hanno la legittimazione a stabilire i criteri da applicare caso per caso nell’end of waste, nel caso contrario in cui lo Stato abbia emanato un atto regolamentare estremamente puntuale, gli stessi enti non debbano avere la facoltà o il potere di non autorizzare il soggetto richiedente all’utilizzo del CSS-C.

Del resto, in modo assolutamente coerente con i principi alla base della normativa sui rifiuti, il secondo comma dell’articolo 16 del Decreto Clini prevede che “gli impianti di cui all’articolo 3, comma 1, lettere b) e c), in possesso di autorizzazione integrata ambientale, ai sensi del  Titolo III-bis della Parte Seconda del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, rilasciata prima della data di entrata in  vigore  del  presente regolamento, che preveda l’utilizzo dei combustibili solidi secondari (CSS) o del combustibile da rifiuto  (CDR)  di  cui  al  decreto  del Ministro dell’ambiente  5  febbraio  1998,  possono  utilizzare,  nei limiti indicati dalla predetta  autorizzazione,  il  CSS-Combustibile previa  comunicazione  da  trasmettere  da  parte   dell’utilizzatore all’autorità competente almeno sessanta giorni prima  dell’effettivo utilizzo del CSS-Combustibile “

Allora fatta salva la fattispecie prevista dal citato articolo 16 sarebbe utile considerare l’utilizzo di CSS-Combustibile, che si ricorda ancora una volta è un prodotto e non un rifiuto, come una modifica non sostanziale all’impianto e quindi secondo la disciplina AIA, il gestore non dovrà far altro che comunicare la variazione e se l’amministrazione competente entro 60 giorni  non comunichi di ritenere necessario un aggiornamento dell’AIA oppure non voglia contestare quanto affermato dal gestore, quest’ultimo, trascorso tale termine potrà iniziare ad utilizzare  il  CSS-C. Solo per completezza si ricorda che l’articolo 5 del TUA considera modifiche sostanziale di un impianto  “la variazione delle caratteristiche o del funzionamento, ovvero un potenziamento, che, secondo l’autorità competente, producano effetti negativi e significativi sull’ambiente. In particolare per ciascuna attività per la quale l’allegato VIII indica valori di soglia, è sostanziale una modifica che dia luogo ad un incremento del valore di una delle grandezze, oggetto della soglia, pari o superiore al valore della soglia stessa.”

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