Come possono convivere i sistemi produttivi italiani con i reati ambientali?

In Italia, ormai da molti anni, il legislatore ha deciso di dare protezione al bene ambiente attraverso l’uso del diritto penale e degli strumenti coercitivi da questo previsti. Diciamo subito che di per sé far convivere un certo tipo di attività produttive particolarmente impattanti, con un impianto sanzionatorio di tipo penale può essere estremamente difficoltoso, per rimanere all’attualità di questi giorni basti citare il caso dell’ILVA di Taranto. 

La prima fase di adozione di norme penali-ambientali è stata caratterizzata da un approccio filosofico in sostanza anche condivisibile, con la previsione di reati contravvenzionali il cui bene protetto è la funzione pubblica di controllo piuttosto che l’adozione di reati per la cui consumazione sia richiesta una effettiva lesione del bene ambiente.  Del resto, indicare in astratto in una norma di natura penale i requisiti e gli indicatori per poter considerare un determinato evento come effettivamente lesivo dell’ambiente è estremamente difficile da un punto di vista tecnico e, quindi, si rischierebbe di lasciare troppa discrezionalità al potere giudiziario in un settore, come quello penale, dove non dovrebbe esserci eccessivi margini interpretativi.

La conseguenza di questo assesment iniziale è stata l’adozione di una seri di reati contravvenzionali il cui bene protetto non è, appunto, il bene ambiente ma la funzione pubblica di controllo.

All’interno di questo imponente comparto prescrittivo sanzionatorio possiamo trovare ed elencare, solo a titolo esemplificativo, una serie di fattispecie: il reato di omessa bonifica, gestione non autorizzata di rifiuti, omessa comunicazione, mancanza di autorizzazione alle emissioni in atmosfera, superamento dei limiti tabellari di emissioni in atmosfera etc

In sostanza questi reati vengono integrati ogni qual volta o non siano rispettate le indicazioni della norma o dell’atto autorizzativo o anche nel caso, malgrado il tentativo di essere in compliance con il dettato normativo, di un’errata interpretazione dello stesso. È pleonastico, ma forse è utile ricordarlo, che per la contestazione dei reati contravvenzionali non è richiesta la verifica dell’elemento soggettivo del reato, colpa o dolo dell’autore.

La frequenza e la facilità di contestazione di questa categoria di reati ambientali è sempre stata compensata dalla tenuità delle pene, molto spesso tra l’altro estinguibili attraverso l’istituto dell’oblazione.

Questo sistema di protezione dell’ambiente, malgrado sia stato molto utilizzato nel corso degli ultimi 20 anni, è stato a più riprese contestato, soprattutto per la sua scarsa efficacia coercitiva rispetto al mondo della gestione dei rifiuti.

Del resto, i casi di cronaca riguardanti la mala gestione dei rifiuti hanno fortemente sensibilizzato l’opinione pubblica. Di conseguenza, la politica ha reagito, operando un salto di qualità nella tipologia di reati previsti a tutela dell’ambiente con l’adozione del reato-delitto di attività organizzata per il traffico illecito di rifiuti (originariamente articolo 260 del Codice dell’ambiente, successivamente con il d.lgs n. 1 marzo 2018, n. 21, la stessa fattispecie è stata introdotta nel Codice penale all’art. 452 quatordieces).  “ Chiunque, al fine di conseguire  un  ingiusto profitto, con più operazioni e attraverso l’allestimento di mezzi  e attività continuative organizzate, cede, riceve, trasporta, esporta, importa, o comunque gestisce  abusivamente  ingenti  quantitativi  di rifiuti è punito con la reclusione da uno a sei anni…”.Come si può notare il legislatore ha adottato un reato delitto che richiede per la sua consumazione elementi aggiuntivi rispetto ai tipici reati contravvenzionali ambientali, quali: il dolo specifico (il voler ottenere un ingiusto profitto),  l’organizzazione e attività continuative, l’ingente quantitativo, e la gestione abusiva.  A fronte di questa maggiore articolazione del reato, il legislatore ha previsto pene assolutamente più severe di quelle utilizzate nel passato. Peraltro, il totem di non voler approvare reati ambientali per la cui consumazione fosse richiesta la compromissione del bene ambiente non era stato ancora superato con l’approvazione della fattispecie citata. Il guado viene oltrepassato con l’approvazione della Legge n. 68 del 2015 con la quale viene adottato un corposo numero di reati-delitto ambientali inseriti nel codice penale. Il più significativo ai nostri fini è il nuovo reato di inquinamento ambientale di cui all’art. 452 bis del codice penale: “E’ punito con la reclusione da due a sei anni e con la multa da euro 10.000 a euro 100.000 chiunque abusivamente cagiona una compromissione o un deterioramento significativi e misurabili:

1) delle acque o dell’aria, o di porzioni estese o significative del suolo o del sottosuolo;

2) di un ecosistema, della biodiversità, anche agraria, della flora o della fauna.”

A questo punto, quindi, il legislatore ha scelto di ricorrere, anche sulla scorta delle richieste della Comunità Europea, ad una serie di fattispecie di reato che consentissero di valutare e perseguire i reali danni provocati sul bene ambiente (prevedendo differenti livelli di gravità, si veda la distinzione tra il reato di inquinamento ambientale e di disastro ambientale).

Fin qui tutto bene, se non fosse che come era stato preventivato da attenti giuristi, il dare direttamente tutela al bene ambiente con norme penali, inevitabilmente comporta un elevato grado di incertezza e di discrezionalità, la prima a danno degli operatori, la seconda a vantaggio degli organi inquirenti e giudicanti.  A supporto di quanto detto si pensi solo alla locuzione “una compromissione o un deterioramento significativi e misurabili”, laddove, in realtà, proprio la compromissione e il deterioramento degli elementi ambientali, quale elemento oggettivo del reato, risulta difficilmente determinabile in relazione a criteri predeterminati o predeterminabili.

In altri termini, è giusto ricordare come fin dalla sua emanazione il reato di inquinamento ambientale, così come formulato nell’articolo 452 bis del codice penale sia stato oggetto di numerose critiche, proprio per l’assoluta indeterminatezza dell’elemento oggettivo del reato. È di tutta evidenza, come i concetti di compromissione o deterioramento significativi e misurabili degli elementi ambientali suolo, acque e aria, siano assolutamente indeterminati. L’alquanto disattento legislatore del 2015 li aveva mutuati dalla normativa sul danno ambientale nata con la Direttiva n. 35/2003, recepita in Italia, in modo sempre molto distratto, nella Parte Sesta del Testo Unico Ambientale. Il punto è che nella normativa comunitaria gli avverbi significativi e misurabili si riferivano sostanzialmente a eventi riguardanti la biodiversità “riconosciuta”, in altre parole la rete Natura 2000. E, cioè, siti costantemente monitorati e dove risultavano effettivamente misurabili gli effetti di un evento inquinante in termini di riduzione di biodiversità.

Di converso, come mostrato in precedenza, la redazione dell’articolo 452 bis del codice penale lascia eccessiva discrezionalità all’organo giudicante sulla rilevazione effettiva della compromissione o deterioramento significativo e misurabile, creando, quindi, una situazione di incertezza giuridica estremamente dannosa per i settori industriali maggiormente esposti.     

A conferma di quanto detto, nel 2018 la Corte di Cassazione (sentenza n. 50018/18), nell’ambito di un ricorso sulla legittimità di un provvedimento cautelare, ha voluto argomentare la sua decisione fissando, o sarebbe meglio dire dilatando, il campo di applicazione del reato di inquinamento ambientale. La Corte ha potuto esercitare la sua discrezionalità in materia, stante l’indeterminatezza dell’elemento oggettivo di cui all’art. 452 bis del codice penale, nonché alla problematica, da tempo sollevata da attenta dottrina, su come collegare questa fattispecie penale alla normativa sulle bonifiche e in particolare ai concetti di Concentrazione Soglia di Contaminazione (CSC) e Concentrazione soglia di rischio (CSR) e in parallelo alla definizione di sito potenzialmente contaminato e di sito contaminato

La Sentenza della Corte di Cassazione nel caso analizzato ha risolto ogni tipo di discussione sui rapporti tra la normativa sulle bonifiche e il reato di cui all’articolo 452 bis c.p., stabilendo che “In tema di ecoreati, deve affermarsi il principio secondo cui il delitto di danno previsto dall’art. 452- bis cod. pen. (al quale è tendenzialmente estranea la protezione della salute pubblica) ha quale oggetto di tutela penale l’ambiente in quanto tale e postula l’accertamento di un concreto pregiudizio a questo arrecato, secondo i limiti di rilevanza determinati dalla nuova norma incriminatrice, che non richiedono la prova della contaminazione del sito nel senso indicato dagli artt. 240 ss. d.lgs. 152 del 2006. Sicché, per la sussistenza del reato previsto dall’art. 452 bis cod. pen. non si deve necessariamente accertare che ci si trovi di fronte ad un sito contaminato, infatti, secondo la definizione di cui all’art. 240, lett. e), d.lgs. 152 del 2006, testo normativo i cui concetti, elaborati in un differente contesto e a diversi fini, in assenza di specifica previsione, non possono essere richiamati per definire gli elementi costitutivi del delitto introdotto dalla successiva l. 22 maggio 2015, n. 68. Pertanto, deve osservarsi che l’art. 240 d.lgs. 152 del 2006 e le definizioni in esso contenute valgono a disciplinare l’attività di bonifica dei siti quale prevista dal Titolo V del decreto, in relazione ai profili di rischio sanitario e ambientale sulla salute umana derivanti dall’esposizione prolungata all’azione delle sostanze presenti nelle matrici ambientali contaminate”.

La stessa sentenza in un passaggio precedente alle conclusioni appena richiamate, afferma che “il superamento delle CSC, per diverse significative sostanze inquinanti, è grave indizio di effettiva contaminazione rispetto al superamento delle CSR tanto che impone la messa in sicurezza e la bonifica del sito e l’espletamento delle operazioni di caratterizzazione e di analisi rischio sanitaria e ambientale sito specifica.   

In questo passaggio, e dispiace dirlo, si manifesta quanto la sentenza commentata non sia stata supportata da una reale conoscenza del sistema delineato dal legislatore all’articolo 240 e seguenti del Testo Unico Ambientale (D.lgs. 152/2006). Il costatato superamento delle CSC comporta l’avvio della procedura di bonifica, che dovrà prevedere un Piano di caratterizzazione, un Analisi di rischio sito specifica, per individuare le Concentrazioni soglia di rischio (CSR), che rappresentano proprio i valori di inquinamento ritenuti tollerabili in quel determinato contesto territoriale. L’articolo 242 del TUA prevede che solo quando si riscontrano superamenti delle CSR il sito dovrà essere considerato come contaminato e, di conseguenza, l’inquinatore sarà obbligato a presentare il progetto di bonifica.

Le conclusioni esposte nella sentenza commentata, se dovessero essere confermate anche in futuro, potrebbero generare un livello di incertezza giuridica non tollerabile per i nostri settori industriali più esposti alla consumazione della fattispecie penale commentata.

In concreto, la Corte di Cassazione afferma che, uno stesso evento inquinante potrebbe essere giudicato come non sufficiente a far nascere l’obbligo di bonifica, ma sufficiente alla consumazione del reato di inquinamento ambientale.  Per esempio superamento delle Concentrazioni Soglia di contaminazione (CSC) e quindi sito potenzialmente contaminato, ma non superamento delle CSR come determinate a conclusione dell’analisi di rischio sito specifica. Ma nel contempo sempre il medesimo evento potrebbe essere sanzionato penalmente attraverso l’applicazione del reato di cui all’articolo 452 bis c.p., che tra l’altro si ricorda   prevede pene edittali da un minimo di due anni ad un massimo di sei anni di reclusione.

Tra le righe della sentenza, sembra emergere da parte dei Giudici che, la non necessità di collegare la normativa sulle bonifiche al reato di inquinamento ambientale nasca dal fatto che la disciplina amministrativa ha come bene protetto la salute umana, mentre il bene protetto dalla fattispecie penale è l’ambiente in quanto tale.   Niente da dire su questo, ma sarebbe il caso di ricordare come sia rispetto alla scala di valori stabilita dalla nostra Costituzione, che rispetto al comune sentire, la tutela della salute sia considerata un bene di maggior valore rispetto alla tutela dell’ambiente.

Quindi, per concludere, l’ordinamento italiano in relazione ad un evento inquinante si comporterebbe nel seguente modo: la procedura amministrativa, ex art. 242 TUA, alla luce di una serie di subprocedimenti caratterizzati dal coinvolgimento dei migliori enti con competenze tecniche del Paese (per esempio ISPRA o ARPA regionali) potrebbe determinare che non sia necessario richiedere all’inquinatore la bonifica del sito in quanto l’inquinamento riscontrato non rappresenta un pericolo per la salute; nel contempo, il giudice penale potrebbe condannare lo stesso soggetto per reato di inquinamento ambientale, ex art. 452 bis c.p., alla luce di valutazioni, non supportate il più delle volte da verifiche tecniche adeguate, basate principalmente sulla percezione che si è generato un pericolo per l’ambiente. Tutto questo rispetto ad un reato che non è chiaramente un reato di pericolo ma che richiede il verificarsi di un evento affinché sia integrato.

Il presente commento, pur essendo fiduciosi che sia la Magistratura, organo deputato ad interpretare le norme, che il Parlamento sapranno “rimettere in equilibrio il sistema”, rappresenta un warning a tutti quei settori industriali e in particolare ai loro manager, impegnati in attività comunemente considerate a rischio per l’ambiente a concentrarsi sull’assoluto rispetto della normativa ambientale. In caso di contestazioni del reato di cui all’articolo 452 bis c.p. non sarà di fatto possibile difendersi contestando l’elemento oggettivo del reato e, quindi, la mancata compromissione del bene ambiente, ma sarà invece possibile, se si saranno create in azienda le giuste condizioni, dimostrare l’assoluto rispetto della normativa ambientale di riferimento, in modo da disinnescare la contestazione del reato sia a titolo doloso che colposo.             

Avv. Paolo Cecchetti 

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